12 de agosto de 2025

Por Fernando Facury Scaff

Existe uma fase financeira dos contratos administrativos pouco analisada pelos administrativistas, sendo objeto mais usual dos jusfinancistas, que diz respeito aos atos que garantem às empresas o recebimento dos valores contratados. Consoante a vetusta Lei 4.320/64, a execução do orçamento compreende várias fases, que simplificadamente são: empenho, liquidação e pagamento (artigos 58 a 64).

Consta da norma que é vedada a realização de despesa sem prévio empenho, que é o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição. O empenho garante que a administração pública reservou no orçamento recursos suficientes para pagar o contratado, mas não garante o pagamento, pois pendente de condição. Essa “condição” tem relação com o objeto do contrato firmado. Em uma obra complexa, como a construção de um metrô, usualmente é feito um cronograma físico-financeiro, pelo qual os pagamentos são devidos a cada etapa contratada. Em aquisições mais simples, como a de carteiras para uma escola, pode ser estabelecido que uma parcela será paga a cada lote entregue.

A observância desta condição depende da liquidação, que “consiste na verificação do direito adquirido pelo credor tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito” (artigo 63). Destaco na norma a expressão “direito adquirido”, pois garante à empresa (que a norma já qualifica como “credora”) o recebimento do valor.

O passo seguinte é o efetivo pagamento do montante liquidado. Grande parte dos contratos administrativos segue essa sistemática e são regularmente pagos.

Pode ocorrer de alguns contratos não serem pagos, total ou parcialmente, com duas possibilidades: (1) com liquidação atestada, ou (2) sem liquidação. O que fazer nestas hipóteses?

Algumas empresas preferem considerar o crédito como perdido, ou aguardarem a troca de governo para tentar o recebimento pela via da negociação.

Outras buscam a arbitragem ou o Poder Judiciário para o recebimento de seus créditos. Aqui a situação se biparte, considerando a hipótese de os créditos buscados terem ou não sido liquidados.

Tendo havido liquidação das fases contratuais, a busca é pelo pagamento, o que acarreta um pedido mais simples à corte arbitral ou judicial, o que implica em ser o pagamento realizado pela via normal, em razão da existência do empenho, e não pela via dos precatórios, conforme expus em outro texto.

Fase probatória

Não tendo havido liquidação das parcelas, será necessária uma fase probatória perante a corte arbitral ou judicial visando comprovar que o objeto contratado foi entregue. Eis o ponto sob análise: a decisão arbitral ou judicial que reconhece como válida a realização do objeto contratado, pode ser considerada como substitutiva da liquidação para fins de pagamento, ou o ato de liquidação é privativo da administração pública, não sendo possível sua realização pela via arbitral ou judicial?

Pode parecer uma discussão de sexo dos anjos, mas traz implicações jurídicas e vem sendo objeto de acalorados debates nos foros competentes, pois: (1) se a liquidação for entendida como um ato privativo da administração, o processo administrativo permanecerá descasado da fase judicial/arbitral, como duas fases estanques daquela discussão; (2) por outro lado, havendo o entendimento de que a liquidação é suprida por decisão judicial/arbitral, o processo administrativo seguirá seu curso, e o pagamento ocorrerá normalmente, conforme previsto na Lei 4.320/64.

Parece-me óbvio que a decisão judicial/arbitral supre a liquidação, quando, após a fase probatória, reconhece que o contrato foi total ou parcialmente cumprido. E, com isso, sobrepõe-se à omissão ou recusa da administração pública em reconhecer o exato cumprimento contratual, isto é, em liquidar aquela etapa contratada. A consequência será linear, com o prosseguimento da fase seguinte da execução orçamentária, qual seja, o pagamento. Decisões judiciais ou arbitrais têm o poder de reverter ou suprir decisões administrativas, tal como a exposta.

Portanto, (1) como os recursos estavam reservados no orçamento para o pagamento daquela despesa por meio do empenho, e (2) suprida a fase de liquidação pela decisão judicial/arbitral, (3) só resta a fase de pagamento.

E — desculpem a redundância — como o pagamento deve ocorrer por meio dos recursos que foram reservados no orçamento por meio do empenho, não será necessário haver a expedição de precatório, que se constitui em outra forma de programar orçamentariamente as despesas decorrentes de ordem judicial/arbitral, conforme expus.

Se verifica que a consequência é a mesma nas duas situações, com ou sem liquidação, qual seja, a fase de pagamento prescinde da expedição de precatório, pois já garantida por empenho. A diferença está no fato de que será necessária uma fase probatória nos casos em que a administração pública não efetuou a liquidação, que pode ser suprida pela decisão judicial/arbitral.

Esse entendimento garante o efetivo cumprimento do que foi contratado e traz segurança jurídica e financeira às relações contratuais entre empresas privadas e a administração pública.

Fonte: Consultor Jurídico